区域的视角系列(4)：什么是高质量发展激励资金？

　　研究结论

    　　党的二十届三中全会提出“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，在此背景下中央财政从2024 年起在现有转移支付资金中单独安排促进高质量发展激励资金，年初出炉的《关于2024 年中央和地方预算执行情况与2025 年中央和地方预算草案的报告》进一步提到，2025 年安排促进高质量发展激励资金500 亿元，比上年增加100 亿元，激励地方主动发展经济、做大收入“蛋糕”。虽然规模不大，但由于被激励地区数量有限、最终落实到区县，以及省一级政府可能在此基础上扩大激励规模等因素，最终作用不一定小，其背后的指挥棒意义（对财政资金效率的追求）更不容忽略：

    　　这一资金专项用于奖励税收收入增长较快的地区，具有很强针对性。今年2 月青岛争取到中央促进高质量发展激励资金3.99 亿元，其发布的信息透露，这一资金用于“对税收收入增幅超过前3 年全国地方平均水平的省，以及税收收入增幅超过本省县级平均水平的县予以奖励”；宜春也提到，该项资金根据各地全口径税收收入、制造业税收收入、高新技术企业税收收入等情况测算分配，向税收收入增长较快、质量较高、贡献较大的市县倾斜。

    　　除了中央财政注入，省一级政府也有参与，因此实际资金规模应大于年初中央层面制定的预算。如今年3 月景德镇发布信息称获得高质量发展激励资金1503 万元，同时披露了2024 年促进高质量发展激励资金分配表，这一附件显示全省2024 年获得的资金总量为12.5 万亿，其中省级财政资金安排的市级激励资金为2.5 万亿，县级激励资金为1.5 万亿，中央财政资金安排的县级激励资金为8.5 万亿，就这一案例看，江西省一级资金实现了对中央财政1：0.47 的配套。

    　　尽管资金总量不大，且被重点支持、奖励的基层财政一般具有着更强实力，但仍不失为重要补充。青岛获得相应资金3.99 亿元，其2024 年税收收入937.5 亿元，争取到的专项债券额度581 亿元，支持企业技术改造10.9 亿元，支持中小企业数字化转型试点4 亿元，安排人才专项资金8 亿元，支持海洋高能级平台建设4.3 亿元，从这个角度看，增量财政奖励与市本级开展专项工作安排的资金相仿；景德镇所获资金1503 万全部下达到珠山区，该地2023 年税收收入3.88 亿元（官网尚未公布2024 年决算），当年获得新增债券额度14.2 亿元（其中一般债券8000 万，其余为专项债13.40 亿元），新增资金相当于一般债的19%。

    　　如果说高质量发展激励资金是对效率的奖励，那么基本财力保障机制奖补则更多是对完善“三保”、协调发展的考量，这两类资金往往相伴出现，体现了转移支付在调动地方发展积极性、托底高杠杆困难地区两个目标中取得平衡。今年2 月山西印发《促进高质量发展激励资金等办法的通知》，其中涵盖《促进高质量发展激励资金管理办法（试行）》和《县级基本财力保障机制奖补资金和阶段性财力补助资金管理办法》两个文件。前者指出：（1）对行业并非一视同仁：在计算各县地方级税收收入时，传统行业税收按一定比例折算，新兴产业税收全额计算；（2）对地方级税收收入正增长的县按增量资金分配激励资金，基期数采用三年平均数以减少年度间一次性因素影响。后者则明确，县级基本财力保障机制奖补资金分配主要根据县级“三保”支出需求、市县其他必要支出、以前年度分配基数、县级一般公共预算收入减收、县级“三保”保障能力、义务教育教师补充绩效工资等因素，结合县级财政困难程度等系数进行分配，并向脱贫县和重点帮扶县予以适当倾斜，两类资金在对象、功能上形成互补。江西也提到，新增预算单独安排配套激励资金是建立在“中央财政切块县级基本财力保障机制奖补资金安排促进高质量发展激励资金”的基础之上。

    　　风险提示

    　　土地与城投融资模式持续性减弱所带来的负面冲击大于财政改革作用的风险。