政策半月谈系列九:什么掣肘了稳增长?

类别:宏观 机构:国金证券股份有限公司 研究员:赵伟/杨飞 日期:2023-06-06

  近期,部分经济指标走弱引起市场对后续政策期待升温,但当前稳增长推进为何不及预期或才是核心矛盾。从专项债视角出发,本文系统梳理当前稳增长可能的掣肘,供参考。

      一问:专项债视角看稳增长进度如何?专项债提前批发行进度慢于2022 年同期水平,东部尤为明显2023 年地方新增专项债提前批额度虽下达更早、额度更高,但相对发行进度慢于2022 年同期水平。与过往提前批额度下达相比,2023 年专项债提前批规模达2.19 万亿元,触及新增专项债可提前下达额度上限;但从年初相对发行进度来看,前4 月专项债提前批发行1.6 万亿元,占提前批额度比重为74%、明显低于2022 年同期的98%。

      年初以来专项债资金落地也有所放缓。2023 年一季度约20%的新增专项债投向交通基础设施项目;专项债做资本金中,公路项目占比亦接近20%;但从高频指标来看,交通建设项目相关的石油沥青开工率由4 月初的38.2%回落至5月上旬的30.9%;挖掘机开工亦呈现类似特征,4 月挖掘机开工小时数达100.8 小时,低于2022 年同期水平。

      分地区来看,专项债提前批额度最大、比重最高的东部地区发行进度较慢。2023 年前5 月,东部地区专项债提前批额度发行进度为80%,慢于中、西部地区的83%、94%;与2022 年同期相比,东部地区专项债提前批额度发行进度落后超50 个百分点;分省市来看,仅福建、山西等省市专项债提前批发行进度有所加快。

      二问:稳增长可能面临哪些掣肘?项目资本金缺位、高质量项目短缺、地方债务约束等从资金端看,年初专项债提前批发行进度普遍较慢,可能缘于专项债相关项目缺乏财政资本金投入。2023 年一季度,地方国有土地出让收入同比下滑27%,多地土地出让金规模延续下滑。土地财政持续低迷或使得项目资本金缺位,导致专项债项目难以启动,“资金跟着项目走”原则下,或对专项债发行与落地形成拖累。

      从项目端看,地方缺乏项目储备或项目质量不佳,也可能导致专项债发行落地存在“堵点”。2022 年底,发改委项目审批速度放缓,11-12 月新增固定资产投资项目规模仅567 亿元,明显低于2021 年同期的2800 亿元,或指向地方项目储备较少或申报项目质量不佳,进而导致2023 年初稳增长资金落地较慢。

      2023 年部分地区城投债到期规模攀升、债务付息承压,也可能对当地稳增长形成掣肘。2023 年地方城投债到期规模达3.9 万亿元、较2022 年增长2400 亿元,广东、上海、广西等地城投债到期规模明显提升;除了债务到期压力,年初以来土地财政持续低迷也导致部分地区专项债付息压力加剧,使得防风险成为其稳增长的重要前提。

      三问:后续稳增长或如何“破局”?“准财政”等或可缓解资金缺位,十四五规划或可补充项目储备针对项目资本金缺位,“准财政”等增量工具或是补充项目资本金及配套资金的可能途径。 2022 年,政策性开发性金融工具投放7399 亿元,用作重大项目资本金及为专项债项目资本金搭桥,同时,调增8000 亿元政策性银行新增贷款额度投向基建领域,对财政资金发力形成有效补充。同时,特别国债、专项债结存限额等也是财政资金的潜在的补充途径,但相比“准财政”工具,二者发力空间可能受流程长、结存限额分布不均等约束。

      针对项目端的约束,地方提升项目储备、增强项目质量的同时,或可适度提前推进“十四五”规划相关项目。当前专项债发行进度较慢、项目审批放缓、或指向地方项目储备不多;提前推进部分“十四五”项目或可提供项目储备支持,例如:“十四五”交通强国规划项目、全国通信基础设施规划项目等。

      针对债务压力对稳增长的掣肘,支持高风险地区加快推进债务化解的同时,经济大省应“扛大梁”。债务压力掣肘下,部分地区稳增长能力与意愿下降;为此,当务之急或是继续推进高风险地区债务化解工作,同时鼓励有条件的省市主动作为、强化“准财政”等增量工具对经济大省的支持等或成后续稳增长的重要抓手。

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