城投新论(十三):一文读懂城市更新

类别:债券 机构:华西证券股份有限公司 研究员:樊信江/颜子琦/孙嘉伦/张伟 日期:2021-06-21

  城市更新——后棚 改时代的土地财政模式创新中央层面,①2019 年中央经济会议提出,②2021 年3 月写入政府工作报告和十四五规划。

      地方层面,①上世纪90 年代探索,②2000 年以来上海/广州/深圳先行,③2010 年以来模式逐渐成熟,④2020 年以来各地密集出台政策,已有至少17 省市出台城市更新政策、法规。

      城市更新与棚改、旧改的区别——范围扩大、更市场化棚改是自上而下、政府主导的公益性项目,其对象是居民住宅,实施方式主要是拆迁安置。城市更新的对象还包括工业厂房和商业设施等,实施方式包括提升改造(微改造、综合治理)和改建扩建(功能改变)。城市更新吸引到更多市场主体参与,通常不是纯公益性项目。

      旧改先于城市更新出现在中央文件中,而随着城市更新概念的提出,旧改也成为了城市更新的重要一环。

      土地出让方式是否违反上位法?——关键看省级是否立法潜在政策“障碍”:国土资源部2007 年39 号文规定,经营性用地只能通过招拍挂出让。

      省级立法/出台政策的地方:可通过协议出让等形式出让经营性土地;省级尚未立法/出台政策的地方:不能绕开招拍挂,可以利用定向招拍挂或原始权益人与实施主体直接转让。。

      城市更新融资是否属于前融?——项目贷与并购贷有风险一级整理环节:涉及到土地收储的项目,一级整理成本可能用于抵扣土地出让金,因此一级项目贷可能涉嫌提供前融;招拍挂环节:实施主体需要通过招拍挂、协议出让、补缴出让金等方式拿地,金融机构不能为此提供融资;并购股权环节:如通过并购公司股权方式获得土地的,可能面临资金穿透审查,存在一定合规风险。

      二级开发环节:开发环节融资属于开发贷范畴,不受影响。

      城市更新为什么能够吸引开发商参与?——利润与拿地拿地成本低/效率高:由于一级整理成本可抵扣二级拿地成本,开发商可以以更小的投入从前端介入项目。由于各地政策允许绕开公开招拍挂拿地,开发商拿地效率更高。

      参与一级即可锁定二级:随着22 城市集中供地政策落地,土地市场二八分化更加显著,开发商可以通过参与城市更新一级招标提前锁定二级拿地资格,是拿地的重要方式。

      市场化属性强,开发模式多样:除了旧改以外,其他城市更新项目具有较强的市场化属于,对于开发能力强、经验丰富的开发商有很大的利润空间。

      城市更新对城投来说意味着什么?——市场化转型方式不新增隐性债务:城市更新多属于经营性项目,不新增隐性债务,同时也符合城投市场化转型趋势。

      从业务模式来看,城市更新强调“拆、改、留”并举,不再一味采取拆迁安置模式,要求城投在微观的项目层面做到资金平衡,而不是盲目投资、再依赖政府注入其他资源来平衡。

      从供地模式来看,城市更新不必须对土地进行收储,可以由原始权益人将土地使用权有偿转让与实施主体;对于需要通过收储、出让的,部分省份、直辖市已立法允许协议出让和补缴出让金形式。供地模式创新简化了城投参与土地一二级开发的流程,提高了城投在土地业务中的收益分成。

      从投融资模式来看,城市更新项目通常为一二级联动,其中一级整理项目贷和可能发生的并购贷款都可被变相用于拿地,融资便利性更高。

      从地方政府财力的角度来看,随着2019 年以来棚改逐渐接近尾声,地方政府缺少有效的土地财政工具。虽然城市更新的内涵是有机更新,而非延续粗放的拆迁安置,但在地方实践过程中,仍然存在将城市更新异化为新拆迁的情况。无论如何,城市更新为地方政府开发、利用土地提供了新的模式,释放了政府性基金财力的增长空间,间接利好城投平台。

      哪些城投有望参与城市更新?

      据不完全统计,全国已有17 个省市出台了城市更新政策、法规,建议关注当地城投平台参与城市更新的情况。

      先行先试阶段:上海、大湾区(广州、深圳、珠海、东莞、佛山等)。

      完善政策阶段:重庆、成都、长沙、南京、徐州、无锡、昆明、济南、福州。

      探索发展阶段:湖北(省级、武汉市及其他地级市,重点关注武汉)、天津。

      18 家下设城市更新子公司的发债城投、国企,其中包括:

      上海地产、上海城投、云南康旅、重庆城投、武汉城建、济南城投、济南城发、广州城投、石家庄国控等知名发债主体。建议密切关注上述18 家主体参与城市更新的情况。

      综上所述,在政府购买服务、委托代建、棚户区改造逐渐退出历史舞台的今天,城市更新有望成为城投平台资产端最大爆发点。建议密切关注参与城市更新的城投平台,同时应当注意,各地关于城市更新的理解与实践仍有较大差别,应关注当地城市更新模式对平台投融资的实际影响。

      风险提示

      城市更新政策变动风险