2023年财政形势和政策展望:负重前行的财政 逆势崛起的基建

类别:宏观 机构:粤开证券股份有限公司 研究员:罗志恒/贺晨/牛琴 日期:2022-11-27

导读:

    2022 年中国经济在波折中恢复:一季度开门红,4 月至暗时刻,5 月走出谷底,6 月恢复,7 月恢复受阻,8 月和9 月延续恢复态势,四季度受疫情反弹和出口回落影响,恢复速度将有所放缓。经济下行压力和积极财政主动作为的背景下,今年财政形势总体如何?基建投资为何能维持高增长?明年的财政形势将会如何?基建能否继续发力成为稳增长的重要抓手?本文主要回答以上问题。

    摘要:

    一、2022 年财政形势和基建投资简要回顾

    1、财政总体形势及效果:收支矛盾加剧、区县支付风险和重整风险上升,形势虽难但各地财政仍着眼大局、积极作为。经济恢复基础不牢、土地出让收入大幅下行,叠加债务集中到底、支出压力不减,总体形势难言轻松。财政政策总体坚持“提升效能,更加注重精准、可持续”,收入和支出政策主动作为、靠前发力,在稳住经济大盘、稳定就业、兜底民生、支持抗疫和促进科技创新等方面发挥了重大作用。

    2、财政收支进度:1-10 月收入规模仅达到年初预算进度的82.5%,不仅低于序时进度的83.3%,还处于2017-2021 年同期最低水平。支出规模相当于预算的77.2%。1-10 月财政收支差占年初预算赤字比重达到97.7%,显著高二2017-2021 年平均水平35.6 个百分点,创近年新高,支出进度明显加快。

    3、税收收入承压背景下,财政加强对国有资产盘活,推动非税收入上行。1-10月非税收入占比达到17.8%,较1-9 月有所下降,但仍创近十年来同期新高。

    4、发展要安全的背景下能源安全重要性上升、大宗商品价格上涨,区域间财政格局发生变化,地方财政收入呈现“西升东降”。资源型省份增速高。

    5、1-10 月中央收入占比46.1%,低于近年来同期水平,主要源于地方政府盘活大量非税收入;地方支出占比86.3%,为近年来同期较高水平;中央加大了对地方转移支付力度。

    6、基建投资持续高增:财政加强不金融协同,与项债和政策性金融“双箭齐发”,基建成为支撑经济的重要动力之一。

    一方面,在发改委督促下,各级地方政府加快推进项目前期准备工作,形成“储备-开工-建设-竣工”的滚动接续机制。1-10 月发改委审批核准固定资产项目总投资额14233 亿元,主要集中在能源、交通、水利等行业,是去年同期的2.9 倍。

    另一方面,今年新增与项债发行及实际使用规模更大、发行节奏更快、撬动 作用更强、投向基建比例更多、资金使用效率更高,对上半年基建投资形成强力支撑;下半年与项债通过加快结存限额发行和使用,叠加超6000 亿元政策性金融工具接续,为全年基建投资两位数增长提供保障。

    二、2023 年财政和基建形势展望:低基数作用下财政收入增速高,但收支矛盾加剧,需要高赤字支撑

    2023 年的经济形势仍是严峻复杂,不确定性较大,疫情以来的两股支撑力量出口和基建,随着出口增速转负,将只剩下基建,这对财政政策的要求更高。

    财政政策既要对冲经济社会风险,更要确保自身风险可控,兼顾多重目标:实现发展不安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定不长期内生增长动力的平衡、民生福利改善不科技强国的平衡。这更加考验政府的理财能力,尤其是财源建设、大数据理财、优化支出结构、绩效管理、零基预算、中期规划、宏观指导等。

    第一,预计2023 年一般公共预算收入增速12.4%左右(低基数导致,并非实际的高增速,不要根据数字误判形势和决策)。明年经济增速在低基数作用下反弹,大规模留抵退税因素不再大幅冲击收入,仍数据看收入增速将大幅上升。考虑到还可能出台阶段性的缓缴免缴、突发应急减税等,如果2023年宏观税负在17%左右水平,2023 年一般公共预算收入将达到12.4%,2022-2023 年两年平均增速为3.9%。

    第二,经济下行压力加大,微观主体活力下降,仍需保持适度的支出力度稳增长,假定政府支出相对规模总体稳定,预计一般公共预算支出增速在8%左右。

    第三,基准情形下预计2023 年财政赤字率突破3%提高至3.5%左右,当年新增与项债额度在3.65 万亿元左右。

    第四,政府性基金预算收入受房地产市场影响将继续下行,节奏上前低后高。

    即使2023 年政府性基金预算收入恢复至疫情前2018-2019 年平均水平,政府性基金预算收入增速仍为-0.8%。

    第五,2023 年基建投资仍强,高基数导致增速戒小幅回落至8%,但2022-2023 两年平均增速仍有10%左右。

    一方面,明年经济需要基建继续发力。但当前一般公共预算支出需保障及兜底民生、土地出让收入拖累政府性基金支出,加之隐性债务强监管,城投融资受限、债务扩张放缓,与项债和政策性金融工具仍然是明年基建发力的重点。与项债需进一步加强不政策性金融配合,推动项目落地形成实物工作量。

    因此实际可用的与项债资金需保持一定规模,避免资金青黄不接。

    另一方面,与项债虽不纳入赤字,但也不可无限扩张。当前与项债已成为事实上的一般债,截至2022 年9 月地方政府与项债务余额突破20 万亿,进高二地方政府一般债务余额的14.4 万亿。由二与项债迅速扩容,地方政府付息压力攀升。2021 年全国与项债务付息率达到4.3%,较2020 年上升1.1 个百分点。与项债额度不宜再大幅提高,需实事求是地发行一般债,计入赤字,让债务风险体现到社会和公众能感知到的赤字,进一步显性化。

    三、财政政策建议

    2023 年经济工作的核心抓手是积极财政拉动基建、适度宽松货币政策稳定房地产、结构性货币政策促进高质量发展,既要避免陷入赤字率3%高低的无谓争论,又要避免陷入“减税万能”“一切由财政兜底”的陷阱。仍政策角度可以实施的有:适当调整刚性问责,激励地方政府稳定经济;增加赤字,优化债务结构,提高国债占比、降低地方债比重,提高一般债比重、降低与项债比重,适当支持城投合法合规发债;进一步下调房贷利率,明确释放出稳房市的预期和信号。

    1、进一步加强财政、金融、产业政策间协调,避免财政政策成为其他政策的买单者。

    2、积极的财政政策要仍大规模的收入端减税降费转移到支出端发力,要仍数量规模型减税降费转到效率效果型减税降费。

    3、优化债务结构,提高国债占比、降低地方债比重,提高一般债比重、降低与项债比重,适当支持城投合法合规发债;强化中央对地方、省级对市县的财政转移支付,避免支付风险。

    4、着眼长进,平衡减税降费不财政可持续性,结构性加税(资源税、环保税、消费税等)。

    风险提示:疫情反复超预期、政策力度不及预期