固定收益专题：如何理解零基预算

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中强调，深化财税体制改革，深化零基预算改革。何为零基预算？如何实施？影响如何？

    　　零基预算是指每个预算年度以“零”作为基础全新编制预算的方式。编制预算时，零基预算从头开始审视所有支出需求，重新论证和评估每一项开支在预算周期内的价值，以保证预算期内每一项支出都是必要和合理的。零基预算的做法可以大致分为三个步骤：一是明确支出项目的具体情况及其必要性和合理性。二是根据总体预算和各项目的优先级分配财政资源。三是在执行过程中对项目的执行情况进行监督，确保预算的有效使用。有别于传统的增量预算，在编制基础上，零基预算的编制基础是本预算年度可供分配的资金总量，而增量预算的编制基础是基期预算。

    　　在国外实践方面，多国都曾在财政困难时期尝试过零基预算，但效果并不相同。近年来体现零基预算思想的严格预算审查得到广泛应用，取得了较好的效果。1973 年10 月石油危机爆发后通胀水平持续上升，1976 年卡特当选美国总统后，政府开始出现财政赤字，联邦政府全面推广零基预算。编制过程包括四个步骤：确定决策单元、确定决策包并分析、对决策包进行排序、分配资金。

    　　由于编制过程繁复，造成预算编制效率低下，1981 年里根总统上台后废止了联邦政府的零基预算。

    　　2008 年金融危机后，财政压力巨大，2007-2010 财年佐治亚州政府的收入下降19%，2012 年该州重启零基预算改革，由于财政压力冗余项目已在前期基本得到清理，因此新零基预算效果并不显著。南非为应对财政压力和经济增长停滞，在2020 年实施了零基预算，和其他政策结合取得了较好的效果，15 年来首次实现基本预算盈余。近年来荷兰、英国、加拿大等国在预算编制过程中加入预算审查，以确定不同项目资金支出的优先级，体现出零基预算的思想，有效控制了政府开支。

    　　我国分别于1994 年和2000 年实施过零基预算改革试点，2009 年以来零基预算试点进一步推广。分税制调整了央地财力分配机制，1993 年起，河北、湖北、安徽、海南等地曾先后启动零基预算改革试点，通过强化定员定额管理、统一预算标准，缓解财政压力，但由于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等因素，此项改革未在全国层面推行。2000 年开始，中央决定实行部门预算改革，财政部要求所有的中央政府机关必须采用零基预算模式。但受制于技术不成熟、政治约束、部门阻力等，两次零基预算改革在中央部门和大多数地方均未取得预期作用，不少地方很快恢复了传统的“基数+增长”预算模式。2009 年后，中央陆续出台深化预算管理制度改革的系列举措，零基预算改革重新被提及。2014 年，多地也相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。2021 年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，零基预算试点进一步推广。

    　　近些年，为响应中央零基预算改革政策，以及面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，取得了一定成效。广东从2015 年开始探索试行零基预算改革，措施包括以年度工作安排及三年中期规划核定部门控制数、全面实行绩效目标申报审核制度、纳入项目库管理等，使得支出结构进一步优化，重点项目得到突出加强保障。2021 年广西壮族自治区出台《自治区本级零基预算改革实施方案》，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额。2022 年底，自治区本级已实现零基预算编制和审核全覆盖，支出细化率大幅提高，提前下达市县2023 年转移支付资金达到2244 亿元、同比增长12.6%，为近年来最高增幅。2022 年6 月安徽省政府出台全面实施零基预算改革方案，省财政厅配套印发项目竞争筛选、预算论证、事前公示、绩效评价4 个工作指南，并明确了新的预算编制要求。改革方案实施以来，财政资金得到有效统筹整合，预算项目数量大大下降，清退资金85.8 亿元，为保民生促发展腾出更多资金空间。

    　　然而，由于零基预算支出排序存在困难、所需时间和人力成本较高、和绩效结合较弱等因素，我国零基预算改革的推广依然存在挑战。首先，零基预算的核心在于为各项开支设定优先级，优先确保重要项目资金，从而控制各部门的支出增长。而近年来地方财力普遍吃紧，经济薄弱地区在保障必须性支出后，几乎无力承担其他项目支出，零基预算的优先性排序空间有限。并且由于项目关联着不同的专业领域，涉及多个部门，且项目分类存在主观性，对项目优先级排序时存在困难。其次，零基预算从“零”开始编制预算，大大增加了政府机构的工作量和预算文书量，预算编制常常面临着项目大、时间紧、数据多、精细化等情况。再次，财政部门负责对各业务部门的绩效管理工作进行指导、监督和审核，但由于项目较多和工作量较大，各部门系统之间融合不足，导致预算数据收集面临困难，审核环节可能存在把关不严、不够客观的问题。

    　　从刚性支出看零基预算可能的效果。按照支出刚性由强到弱，我们将财政支出可以分为完全刚性、一般刚性、非刚性支出，完全刚性支出包括卫生健康、国防等6 项支出；非刚性支出包括交通运输、商业服务等5 项支出；一般刚性支出包括一般公共服务、教育等11 项支出。随着财政收入增速回落，2015 年以来，我国非刚性支出占比连续下降，2023 年，完全刚性、一般刚性、非刚性支出占比分别为24.7%、42.2%和32.5%。财政收支平衡比较困难的时期，刚性较弱的支出更有可能在零基预算中得到优化。

    　　风险提示：政策变化超预期、自定义不合理、测算可能产生风险。