地方债研究：浅析地方政府专项债作项目资本金

项目资本金制度适用于我国境内的企业投资项目和政府投资的经营性项目，该制度根据不同项目制定了不同的最低资本金比例要求。2019 年，国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号），允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。后经政策调整，目前专项债作资本金已拓展至铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天燃气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、供气、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园基础设施、保障性住房等16 个领域。10 月，财政部提出要增加用作项目资本金的领域，最大限度扩大使用范围。

    通过梳理用作项目资本金的专项债券发行情况，可以发现专项债用作项目资本金规模虽逐年上升，但其占当年新增专项债发行规模的比例尚不足10%，远低于25%的政策上限。分地区来看，今年前三季度，使用专项债作资本金规模较大的省份多为东部经济发达省份，主要是广东、山东、江苏、福建等，专项债作资本金的项目也相应集中在以上四省。区域间差距或与区域经济发展及项目储备情况有关。分项目类别来看，交通基础设施、市政和产业园区基础设施、农林水利等三大领域使用专项债作资本金的项目数量最多，交通基础设施领域集中了过半的专项债作资本金金额，或与该领域项目数量多且单个项目投资规模大有关。

    通过分析深圳都市圈城际铁路项目与宁波临空经济示范区北片区基础设施建设一期工程项目两个案例，可以发现在专项债作资本金的实践中，一方面专项债可以发挥提供前期资本、撬动后续融资的功能，另一方面项目也存在建设期内需由建设主体补充流动性资金偿还利息、与土地出让相关的项目收益需进行保守性估计等问题。

    展望后续，随着专项债作资本金领域进一步扩围，相应项目也有望增加。

    地方政府应积极规划市场化水平较高、有稳定且可持续收益来源的项目，警惕通过虚报项目收入等将项目“包装”成收益与融资规模平衡的项目。同时，地方政府也要加强对专项债项目全生命周期的管理，完善包括专项债券申报管理、债券资金分配管理、项目实施进程、项目收益还本付息、项目绩效评价等关键环节在内的全流程管理，充分发挥专项债资金的杠杆撬动作用。