宏观专题研究报告:财政如何“续力”?

类别:宏观 机构:国金证券股份有限公司 研究员:赵伟/杨飞 日期:2022-07-05

  伴随收支压力显现,财政“续力”预期升温。当前,补充财政收支缺口,有哪些潜在途径和约束,影响几何?本文梳理,可供参考。

      一问:财政“续力”,有哪些潜在途径?专项债“加量”、“准财政”发力等尽管财政收支压力显现,近期专项债项目申报、政策性金融工具等,透露的“广义财政”继续发力信号明确。前5 个月,地方广义财政收支差额达5.8 万亿元、创近年来同期新高,而中央转移支付、专项债募资等途径已明显“前置”,或使得地方财政收支平衡压力逐渐凸显。在此背景下,第三批专项债项目申报,3000亿元政策性、开发性金融工具推出等,推升了市场对广义财政“续力”的预期。

      专项债“加量”、“准财政”发力等,或是财政“续力”的潜在途径。截至6 月,专项债新券已发行3.41 万亿元、基本用完前两批下达额度,第三批专项债项目申报,或为新一批额度做准备。同时,“准财政”明显发力,新增8000 亿元政策性、开发性贷款额度,创设3000 亿元政策性、开发性金融工具,可作为预算内财政有效补充;金融工具还可为专项债项目资本金搭桥,助力项目加快落地。

      二问:财政“续力”,可能面临哪些约束?预算制度、额度分布、项目储备除“准财政”外,专项债额度提前下达、使用过往剩余限额或是财政“续力”的潜在方式,后者制度程序或相对简单。按此前授权,今年年底前,国务院可提前下达部分明年地方债额度,但提前使用可能涉及预算调整、额度分配等。相较之下,各地使用上年末专项债务剩余限额,制度流程或相对简单,地方人大审议通过即可;2018 年财政部鼓励地方积极利用剩余限额,部分地区已有使用先例。

      但剩余限额地区分布不均、优质项目储备不足等,可能影响专项债“加量”效果。截至2021 年底,地方专项债务限额与余额之差有1.47 万亿元,总体规模不小、但地区分布不均,仅北京和上海剩余限额合计超3500 亿元、占全部剩余额度的24%,而财政收支压力较大的欠发达地区剩余限额较少。额度充足下,优质项目储备亦是关键,不仅影响额度使用,也可能拖累财政资金撬动杠杆的效果。

      三问:财政“续力”,或带来什么影响?投资支持增强,但债务加快显性化广义财政“续力”,增强基建投资支持力度的同时,助力产业、能源转型等。考虑到“准财政”的部分替代后,中性情景,今年广义财政收支缺口可能在5000-8000 亿元附近,可能需专项债等“补充”。专项债放量的同时,投向基建比例抬升,侧重智能高科技等产业园区配套基建;近期,专项债支持范围扩大、新基建和新能源被纳入,“准财政”支持水利等重大项目,或有助于产业、能源转型。

      但专项债快速扩张,可能加快地方债务压力的显性化,压缩未来地方财政腾挪空间。按照年初预算推算,今年地方政府债务率或达109%,如果考虑土地财政低迷、专项债“加量”,年底地方政府债务率可能接近120%的全国警戒线上限。债务累积下,专项债付息占地方政府性基金支出比重2021 年已抬升至4.2%、部分地区甚至超过8%,专项债增多、土地低迷等,或进一步推升专项债付息压力。

      风险提示:政策效果不及预期,疫情反复。