全国人大提前下达2020年新增地方政府债务限额点评：有备无患

9 月3 日，据21 世纪经济报道，监管部门已下发文件，要求地方报送2020 年重大专项债项目资金需求情况。经人大审议批准，今年将提前下达部分2020 年新增地方政府债务限额。我们对此点评如下：

    提前下达债务限额是既有政策的延续。早在2018 年12 月23 日召开的十三届全国人大常委会第七次会议上，就已经通过了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定。其中明确2019 年以后的年度，国务院可以在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务和专项债务），期限为2019 年1 月1 日至2022 年12 月31 日。因此，此次提前下达债务限额不仅符合既有政策规定，而且在2022 年以前或将成为平滑地方政府债发行速度，提高融资资金使用效率的常态化政策工具。

    直接提高2019 年政府债务限额的做法会影响年初赤字率目标的完成，且信号意义过强。下半年经济下行压力加大已成市场共识，近期召开的金稳委会议亦重提加大逆周期调节力度。此前市场普遍认为8 月末的全国人大常委会可能批准直接提高2019 年政府的新增债务限额，以此缓解财政的收支压力，延续积极的财政政策。但一旦如此，也就意味着年初国务院制定的赤字率目标将无法完成。此外，调整年初人大通过的预算，流程较为繁琐且政策信号意义过强，极有可能对金融市场产生较大扰动。

    部分提前下达的地方政府债务限额或将在四季度使用。首先，今年以来，财政政策前置发力特征明显，地方政府一般债和专项债额度几近使用完毕，提前使用明年债务额度将一定程度上缓解财政收支压力，提升四季度财政积极的程度。其次，近期召开的金稳委会议要求：“实施积极的财政政策，把财政政策与货币金融政策更好地结合起来，金融部门继续做好支持地方政府专项债发行相关工作”。使用明年的债务额度将是对金稳委会议精神的积极响应和贯彻。再次，美国对我国新一轮关税制裁部分已于9 月1 日实施，未来可能进一步升级，为应对可能出现的更大的外部冲击，我国有必要储备好更多的政策措施，以完成年初制定的各项经济目标。

    不宜高估在四季度使用明年地方新增债务的额度。根据此次全国人大常委会会议决议推算，今年国务院可提前下达的明年债务限额的规模上限可达1.85 万亿元（其中一般债5,580 亿，专项债12,900 亿），但考虑到平滑地方债发行速度、降低对四季度债市扰动，以及地方政府需求摸底和项目储备申报工作等因素，四季度可使用的额度或将低于4,000 亿元。

    总体来看，此次提前下达部分2020 年地方债务限额是既有政策的延续，也与金稳委“加大逆周期调节力度“的政策基调一脉相承。这将部分缓解四季度地方财政收支压力，为有效应对外部冲击提供政策储备。